立足汶上實際  著眼城鄉(xiāng)統(tǒng)籌  科學(xué)構(gòu)建汶上縣農(nóng)民養(yǎng)老保障機制
  
汶上縣第十六屆人民代表大會第二次會議通過的《政府工作報告》，把啟動新型農(nóng)村養(yǎng)老保險列為今年為民所辦十件實事之一，濟寧市擬把汶上縣列為實施農(nóng)民養(yǎng)老保險的試點單位之一，由此可見，構(gòu)建農(nóng)民養(yǎng)老保障機制，已被提上汶上縣的重要議事日程，在年內(nèi)啟動實施已成必然之勢。這是一項涉及占絕對多數(shù)人群利益的重大系統(tǒng)工程，具有很強的全局性和復(fù)雜性。為有助于方案研制和黨政決策，我們著重就其中制度設(shè)計層面的問題進行了調(diào)研，提出如下意見和建議。
一、構(gòu)建汶上縣農(nóng)民養(yǎng)老保障機制的政策著力點
基于汶上縣經(jīng)濟社會發(fā)展以及社會保障體系建設(shè)和運行的狀態(tài)，借鑒外地的實踐經(jīng)驗，著眼全縣當(dāng)前和今后一個時期的重點工作部署，建立農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，其政策著力點應(yīng)放在以下幾個方面：
（一）體現(xiàn)普遍性。建立農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，旨在構(gòu)筑覆蓋全社會的養(yǎng)老保障，是農(nóng)村社會改革、發(fā)展、穩(wěn)定的一塊重要基石。目前汶上縣有66萬多農(nóng)村人口，他們千百年來依靠土地和兒女養(yǎng)老，是社會化養(yǎng)老保障的重大缺口，也是需要填補的最后一個缺口。沒有農(nóng)民的養(yǎng)老保險，全社會的安全保障就難以形成，針對農(nóng)村的各項改革就難以突破，農(nóng)村的發(fā)展就難以持續(xù)，農(nóng)村的長治久安就難以保證。實行農(nóng)民養(yǎng)老保險，應(yīng)重在社會建設(shè)和民生改善，以實現(xiàn)老有所養(yǎng)為目標(biāo)，充分體現(xiàn)基本養(yǎng)老保障的普遍性。為此，既要貫徹先投入后受益的保險原則，又能夠使高齡人群獲得現(xiàn)實保障；既要鼓勵和允許有條件的單位和個人多投入多得益，又要保證困難群體和個人獲取基本養(yǎng)老保障；既要面向在家務(wù)農(nóng)人員，又要針對外出務(wù)工經(jīng)商人員。要以制度的開放和兼容，促進保障的普遍性。
（二）體現(xiàn)前瞻性。近幾年，不少地方對建立農(nóng)民養(yǎng)老保障進行了實踐探索，制度逐步完善，水平逐步提升，創(chuàng)造了一些成功經(jīng)驗。其基本的發(fā)展歷程是：從失地農(nóng)民養(yǎng)老保險起步，向新型農(nóng)民養(yǎng)老保險普及過渡，漸次與企業(yè)職工養(yǎng)老保險并軌。隨著這一歷程的推進，保障面逐步擴大，運作方式逐步規(guī)范統(tǒng)一，群眾得到的實惠更多。這符合國家的政策導(dǎo)向。汶上縣于此時建立農(nóng)民養(yǎng)老保障，有外地的成功經(jīng)驗可資借鑒，有上級政策的充分支持，起步點應(yīng)當(dāng)有所提高，制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)留出層次提升的空間，具體實施中應(yīng)盡力向較高保障層次吸收引導(dǎo)，對推進社會建設(shè)持有一定的前瞻性，實現(xiàn)社會保障的適度超前發(fā)展。
（三）體現(xiàn)補償性。隨著礦產(chǎn)資源的開發(fā)和城市化進程的加快，汶上縣有愈來愈多的土地將淪入塌陷或被征用，有愈來愈多的農(nóng)民將從土地上剝離出來，成為失地農(nóng)民。他們沒有了賴以生存的根本，所得到的補償費和安置費難以長久保持以前的生活水平，為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展作出了巨大犧牲，應(yīng)當(dāng)以可靠的養(yǎng)老保障予以補償。這既是社會公平的體現(xiàn)，也是社會穩(wěn)定的根基，更是產(chǎn)業(yè)培育和城市化健康發(fā)展的保證。因此，構(gòu)建農(nóng)民養(yǎng)老保障，要充分體現(xiàn)出對他們的補償，讓他們優(yōu)先獲取養(yǎng)老保障，在繳費和待遇上獲得優(yōu)惠，真正解除后顧之憂，形成有利于全局工作的政策導(dǎo)向。
（四）體現(xiàn)整合性。汶上縣農(nóng)民養(yǎng)老保險，經(jīng)歷了一個漫長曲折的發(fā)展過程，目前主要的形態(tài)有：一是上世紀(jì)九十年代推行的“老農(nóng)?！?，已有23174人加入，養(yǎng)老金積累1661萬元，政府和集體無投入，屬于農(nóng)民個人儲蓄積累式養(yǎng)老保險；二是針對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險，重點在汶上鎮(zhèn)南門社區(qū)推行，有149人加入，按不同年齡段繳費，由政府、集體和個人分別按30％、40％、30％的比例承擔(dān)，對年老后的基本生活實行保障。下步構(gòu)建新型農(nóng)民養(yǎng)老保障，要能夠?qū)ΜF(xiàn)行的各項養(yǎng)老保險進行整合，在有效保證現(xiàn)有參保農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，實施由分散向統(tǒng)一、由低層次向高層次的整合。
（五）體現(xiàn)統(tǒng)籌性。當(dāng)前汶上縣正在大力推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立農(nóng)民養(yǎng)老保障，既是其中的重要目標(biāo)和重要工作內(nèi)容，同時又是能牽動其全局的根本性促進措施，務(wù)必放到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的全局中去謀劃。要盡可能地強化農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌功能，融合相關(guān)政策措施，兼顧各項建設(shè)目標(biāo)，為各方工作提供支持，使之充分發(fā)揮杠桿作用，撬動城鄉(xiāng)一體化進程加快推進，促進農(nóng)民思想觀念更新和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，推動農(nóng)村各種經(jīng)濟合作組織的健康發(fā)育。
二、建立汶上縣農(nóng)民養(yǎng)老保險制度應(yīng)堅持的原則
（一）低門檻，廣覆蓋。汶上縣農(nóng)民是一個龐大的人群，其中18歲以上人員就有53萬多人，自上世紀(jì)九十年代以來，參加各種養(yǎng)老保險的只占3.52％。他們的收入水平總體較低，生活條件千差萬別，年齡跨度大，家庭背景各異，社會保障意識淡薄，建立其普遍的養(yǎng)老保障，要面對的實際問題很多，具有很強的特殊性和復(fù)雜性。現(xiàn)階段只能以實施基本保障為目標(biāo)，與汶上縣經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，與大多數(shù)農(nóng)民的承受能力和接受能力相適應(yīng)，與政府和集體的財力支撐相適應(yīng)；必須降低門檻，保證多數(shù)農(nóng)民能進得來；要具有足夠的政策彈性和層次性，能夠覆蓋不同年齡段、不同經(jīng)濟條件、不同區(qū)域內(nèi)人群的利益和選擇，在建立基本保障的前提下，體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，投入積累與養(yǎng)老待遇的統(tǒng)一。
（二）可持續(xù)，可銜接。農(nóng)民養(yǎng)老保障的可持續(xù)推進是制度成敗的根本標(biāo)志，而可持續(xù)的關(guān)鍵在于農(nóng)民的普遍積極參與。吸取“老農(nóng)保”十多年來參與面低、發(fā)展速度慢的教訓(xùn)，新建的養(yǎng)老保障，應(yīng)當(dāng)具有鮮明的社會性、福利性和激勵性，讓農(nóng)民以實際參與來獲取公共資源的分配，以較少的投入來換取長遠的社會保障，從中得到實惠。要建立可持續(xù)的保證機制，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，逐步增加財政投入，逐步提升保障水平和養(yǎng)老待遇。著眼于城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢，農(nóng)民養(yǎng)老保險制度要與其它各種養(yǎng)老保險制度能夠相互銜接，相互貫通，以適應(yīng)農(nóng)民就業(yè)方式變化、身份轉(zhuǎn)換、居住地轉(zhuǎn)移的需要，為逐步提升保障水平、推進制度并軌奠定基礎(chǔ)，創(chuàng)造條件。
（三）政府主導(dǎo)，群眾自愿。農(nóng)民養(yǎng)老保障是重大的民生工程和社會工程，社會性是其根本屬性，必須由政府主辦才能獲得可靠保證，必須有政府主導(dǎo)才能推行，必須有群眾普遍參與才能健康發(fā)展。在制度設(shè)計中，要以動員群眾自愿參與為目標(biāo)，突出強化政府主導(dǎo)機制，完善各種主導(dǎo)措施，用公共資源的投入、分配和運作，著力構(gòu)建低成本、高效率、最可靠的社會保障，讓群眾得到低投入、高回報、最放心的社會保障，以期在群眾中贏得廣泛的利益趨同、政策認可和參與行動，取得應(yīng)有的社會效果。
（四）簡便操作，易于理解。農(nóng)民養(yǎng)老保險要直接面對千家萬戶，保險制度要與農(nóng)民的理解能力相適應(yīng)，與在農(nóng)村的組織方式相適應(yīng)，切實面向相對落后的農(nóng)村和農(nóng)民這一特殊群體。政策表述要力求通俗淺顯，操作規(guī)程要盡量簡化便捷，一切要立足于方便農(nóng)民理解接受，方便在農(nóng)村推行普及，把事關(guān)農(nóng)民切身利益的大事辦成深入人心的好事。
三、汶上縣農(nóng)民養(yǎng)老保險的推行模式
（一）基本模式
汶上縣應(yīng)依據(jù)上級關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見，把新型農(nóng)村養(yǎng)老保險作為基本模式逐步推行。其基本框架是：
1、保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼組成，計算基數(shù)為上年農(nóng)民人均純收入。其中，個人繳費可在最低數(shù)額基礎(chǔ)上設(shè)置一定的上浮標(biāo)準(zhǔn)，以適應(yīng)不同經(jīng)濟條件的家庭和個人選擇不同保障水平，體現(xiàn)多繳多得；集體補助根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的實際情況確定；政府補貼由縣財政支付，可按照年齡段遞增并綜合各項統(tǒng)籌保障政策確定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。各組成部分的具體標(biāo)準(zhǔn)，要立足于建立基本養(yǎng)老保障，結(jié)合財政支付能力，經(jīng)詳細測算后確立。制度實行后，參保農(nóng)民領(lǐng)取的養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)能高于居民最低生活保障水平，財政補貼現(xiàn)實能力不足時，可采取在到達退休年齡而領(lǐng)取養(yǎng)老金時“補出口”的辦法予以緩解。
2、保險基金實行個人帳戶和統(tǒng)籌帳戶相結(jié)合的管理辦法。個人繳費、集體補助及其利息全部進入個人帳戶，歸個人所有，可以繼承；財政補貼進入統(tǒng)籌帳戶，用于社會統(tǒng)籌。
3、入保人員男年滿60歲、女年滿55歲即可按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。
（二）引導(dǎo)模式
要積極鼓勵引導(dǎo)脫離土地就業(yè)和經(jīng)濟條件較好的農(nóng)民加入企業(yè)職工養(yǎng)老保險。
企業(yè)職工養(yǎng)老保險統(tǒng)籌面廣，保障水平高，抗風(fēng)險能力強，是目前最成熟的養(yǎng)老保險形式，代表著養(yǎng)老保險的發(fā)展方向。盡管其門檻相對較高，但進入后能享受優(yōu)厚待遇，總體上對入保人員有利。汶上縣企業(yè)職工養(yǎng)老保險，現(xiàn)已形成7000余萬元的基金節(jié)余，現(xiàn)行政策和現(xiàn)有實力都為吸納農(nóng)民入保提供了可能，我們應(yīng)當(dāng)借機施加積極的引導(dǎo)，創(chuàng)造必要的條件，實施有效的操作，使汶上縣財富積累能用之于民，為農(nóng)民群眾謀取更大的福祉。
（三）統(tǒng)籌配套政策
1、完善“以土地換保障”的政策。要明確規(guī)定農(nóng)村土地出讓、租賃、塌陷等收益所得和補償費用用于補助農(nóng)民養(yǎng)老保險的具體標(biāo)準(zhǔn)和辦法，建立專戶管理資金，嚴(yán)格做到“不解決保障不批地”。
2、強化考核監(jiān)督。要把對養(yǎng)老保險的集體補助納入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居的年度目標(biāo)考核指標(biāo)體系，以嚴(yán)格的獎懲實施激勵和督導(dǎo)，為農(nóng)民養(yǎng)老保險的實施建立穩(wěn)固的基礎(chǔ)和可靠的支撐。
3、對困難群眾實施幫扶。享受農(nóng)村低保的群眾可減免個人繳費，用低保專項資金幫助他們加入養(yǎng)老保險。
4、對現(xiàn)役和復(fù)退軍人實施優(yōu)待。服現(xiàn)役的義務(wù)兵可免除個人繳費，享受集體補助和財政補貼；在領(lǐng)取養(yǎng)老金時，可按服役年限相應(yīng)增加其待遇。
5、推動落實計劃生育政策。對獨生子女父母，在領(lǐng)取養(yǎng)老金時，要相應(yīng)增加一定的待遇標(biāo)準(zhǔn)；對獨女戶和符合計劃生育特別扶助政策的獨生子女傷殘、死亡的家庭夫妻，在領(lǐng)取養(yǎng)老金時，要給予特別補助，使他們的生活獲得可靠保障。
6、促進農(nóng)村經(jīng)濟合作組織發(fā)育。要確立農(nóng)村經(jīng)濟合作組織在養(yǎng)老保險中的組織作用，把組織內(nèi)的合作關(guān)系作為加入企業(yè)職工養(yǎng)老保險的可行條件，以強化農(nóng)民與合作組織的聯(lián)系，促進合作組織逐步走向?qū)嶓w化，為其在農(nóng)村的成熟發(fā)育和健康發(fā)展注入新的動力。